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如何走出一条中国国家公园之路

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如何走出一条中国国家公园之路

发布日期:2018-03-15 作者: 点击:

如何走出一条中国国家公园之路

           世界上第一个现代意义的“国家公园”是成立于1872年的美国黄石国家公园。以此为起点,世界上相关领域历经140多年的探索与反复实践,已走出混沌,进入理性发展阶段。

          相较而言,以1982年国家风景名胜区命名为探索起点的中国国家公园之路,才“起步不久”。

          然而,随着由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》(下称《总体方案》)于上月末正式发布,首度描绘出未来中国国家公园的整体轮廓,一场脱胎换骨的体制之变,似已箭在弦上。

           从无到有的“体制”二字,具体指向哪些关键问题,将带来哪些根本性改变?记者采访了同济大学建筑与城市规划学院景观学系教授、博士生导师严国泰。

保护与发展的两难 

             由于世界各国出现“国家公园”的历史背景并不一致,各种“国家公园”虽名称相似,但其背后的真正用意与功能并不相同。如何准确理解此番《总体方案》发布背后的具体立意与问题指向? 

             严国泰:事实上,“国家公园体制”的出台已经过数年酝酿:2013年11月,十八届三中全会提出“建立国家公园体制”;2014年,国家发改委牵头启动了关于国家公园改革的系列讨论;2015年6月,为期三年的国家公园体制试点正式启动;当年9月,中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》对建立国家公园体制提出了具体要求。

             2014年到今年正好是三年。虽然每个试点项目的结题时间有先后,但经过了这几年的试点,从国务院层面、国家发改委研究层面来讲,已经将“国家公园”的基本概念与相关系列基本理清了。尤其是,关于要不要统一管理,围绕着这个问题展开的争论已经尘埃落定。


             为何“统一管理”如此重要?

              严国泰:上世纪80年代以来,继国务院颁布了国家重点风景名胜区后,各专业职能管理部门相应地颁布了各自管理的专业类公园,从而形成了中国的国家公园系列。但由于各专业部门的管理诉求不同、所设定的规划管理目标也不尽相同,因此涉及的专业保护与发展自然就不同,甚至出现了保护与发展难以协调的空间布局乱象。

              5A旅游景区规划,要求旅游设施规划到位;森林公园规划,要求对生物多样性与生态环境的保护到位;国家地质公园,要求对地质景观进行保护、对地质科普教育规划到位;自然保护区,严禁游人进入核心景区;水利风景名胜区,强调水域景观规划和水域环境与水质的保护规划;风景名胜区规划,强调核心景区保护与游览设施规划。这30多年来,该领域最大的管理难点由此而来。

                  举个简单的例子,假设某风景名胜区同时被命名为4A或5A旅游景区,在对该地区是执行保护还是推进发展这个问题上,就埋下了一组很难协调的矛盾――风景名胜区是围绕着风景名胜资源保护及其持续发展而设立的大型综合性公园。其中的游览、观光和游憩活动,应建立在资源得到有效保护的前提下。

                   而A级旅游景区,体现的是旅游产业发展的状态。虽然在评定标准中也设定了旅游资源与环境保护的相关标准,但总体上偏向于产业经济发展。而对于景区管理部门而言,并不反对“双重甚至多种身份”。因为多了一重身份,就多了一条可以争取更多行政资源的渠道。

                   2015年,国家发改委选定9省市开展国家公园体制试点,其中最重要的原则之一就是“统一”,各试点单位都成立了专门统一的机构对景区进行试点管理。此番《总体方案》则进一步明确了未来统一管理的方向,“由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责”;“国家公园建立后,在相关区域内一律不再保留或设立其他自然保护地类型”。

当然,真正的阶段性试点成果,要到2020年才能形成。在此过程中,找出问题、总结经验、明确如何建立国家公园的具体标准,将是未来数年的主要任务。


重新确立人在自然界中的位置 

                   纵览《总体方案》,哪些亮点或是突破,让您印象最为深刻? 

严国泰:我个人认为,此次《总体方案》最大的突破或者说亮点,是从中央层面明确了建立国家公园的目的是保护国家重要自然生态系统的原真性、完整性,实现人与自然和谐共生。这一观点的确立意义深远。

刚才提到的我国自然保护地的“牌子之争”之所以会发生,关键还是开发超越了保护,成了一些自然保护地的核心诉求。而一旦将“人与自然和谐共生”确定为基本原则,人们过往对经济效益、对产业发展的注重就会发生概念性转变。更准确地说,“人与自然和谐共生”的观念设立,转变了“人定胜天”的开发大自然的思维,也扭转了“人可以与自然平起平坐”的错误认识。

                  人与自然和谐共生的关键,是人和谐于自然,而不是让自然跟着人的思路走。人类应该将自身看成自然界的一员,研究自然、找寻自然规律,使人类融入自然界。唯有如此,才能使得任何人、任何管理举措、任何实体设施在进入自然保护地时,都时刻记得,我是作为自然界的“一员”而不是“主人”或者“主人意志的延伸”进入该区域的。

                 有了这样的“觉悟”,我们才不至于忘了自己在自然界的地位,才有可能让我们国家的这些自然保护地得到“最严格的保护”,真正成为可以被世代传承的自然遗产。


                当人回归为自然界中的一员,自然保护地的面貌会发生根本性转变吗?

              严国泰:没错。人一旦认识到自己是自然界的一员,就会产生尊重自然、呵护自然的心理,进而控制人的行为; 人们将会严格地遵守保护地的各项规定与法规,这是保护地依法管理的基础。

              由此,人们还会进一步清晰地认识到景区保护与发展之间的辩证关系:哪里是严禁人类进入、不允许开发的核心区;哪里是准予部分观赏游览功能的缓冲区; 哪里准许建立入口社区、管理设施和当地居民生活设施的实验区。

               《总体方案》在“构建社区协调发展制度”一节中专门指出,要根据国家公园的功能定位,明确国家公园区域内居民的生产生活边界,相关配套设施建设必须符合国家公园总体规划和管理要求,引导当地政府在国家公园周边合理规划建设入口社区和特色小镇。

               上述这些内容的明确和落实,都将给我国自然保护地的面貌带来一系列根本性改变。

               要扭转“人可以与自然平起平坐”这种根本性的理念,恐怕比管理机制体制的理顺和调整更难。

               严国泰:这就牵涉到一个自然观教育问题。这个问题还得从娃娃的教育抓起,教育我们的孩子从小就要懂得爱护自然、尊重自然。

               有些朋友跟我讲,看了国外的国家公园,总觉得国内的所谓“景区”在设计和规划上与它们存在很大的差距,却又道不明“差距”究竟在哪儿?我告诉他们,最根本的差距在于:他们在对自然的尊重力度上比我们强。

                但其实,在我国的历史上,我们的祖先对“尊重自然”这一点,一直都是有深刻领悟的。无论是“天人合一”还是“道法自然”,讲的都是:要人和谐于自然,把自己融入为自然界的一部分。现在国际上做得较好的那些自然保护地所达到的高度,其实在我们祖先的思维方式中早有体现,是我们自己在发展的过程中把传统里的珍贵思想和意识弄丢了。

                 近年来,在我们国家的园林设计中经常出现盲目的“洋为中用”的现象。比如,在一些园林设计中,想当然地把“色块”状的花卉,种植在自然界的环境中。这些明显的欧式园林的做法,在自然保护地应竭力避免。中国的园林风格注重顺应自然,理应引种乡土树种,而不是引入人为的图案式的“色块”。这样的做法,从表面上看,是“拿来主义”;本质上,还是没有在自然界的环境中真正摆正自己的位置。


                    还需配套哪些制度建设

                    在此番国家公园体制的建立过程中,改革被提高到了前所未有的高度。体制的建立和改革往往牵一发而动全身。在您看来,在这个探索中国国家公园之路的过程中,除了上述几点,还有哪些具体的制度建设抓手,需要充分予以关注?

                    严国泰:根据国内外国家公园的管理经验,通过规划规范和规划层次来管控国家公园资源保护与游憩发展之间的关系,是公园发展过程中的重要手段与方法。其中的关键是,要把握住规划的各个节点及执行规划的严谨性。

                    比如,要对“规划的规范”进行科学的归类。国家公园规划规范归类的目的,是使得每一类专项公园都能得到规划规范的指导,使国家公园规划规范更具针对性,有利于国家公园的资源保护与总体发展及管理。

                    又如,要对规划层次及其相应的年限做出科学的设定。举例来说,近期实施规划应遵循资源保护项目优先的原则; 其次为基础设施项目;再次为游憩活动项目;最后是服务接待项目。这样的时序不会造成项目建设的浪费。

                   此外,规划编制管理和规划评审管理,是规划成功不可或缺的两大环节。规划管理制度如果不完善,会影响规划的实施与执行,最终导致国家公园建设出错。

目前我国在规划编制管理方面的现状是,各职能单位各自编制所属部门的专类公园的规划。虽然城市规划甲级院有不受限制编制各类规划的权限,但各专业主管部门并不买账。因此要建立国家公园制度,首先要                    建立国家公园规划管理制度。比如,应在现有规划设计院的基础上,建立国家公园规划资质证书制度。只有获得国家公园规划资质证书的规划设计单位,方可参与国家公园的规划设计工作。

                  针对现有的规划评审工作相对粗放、有的评审专家仅凭自己的经验和专业知识对规划方案做出评判这一问题,则应建立起专门的规划评审管理制度。

                  规划评审专家从一开始就应该介入,应从规划单位的选择跟踪起,并参与规划的中期考核和规划的终审,从而让规划评审专家融入规划的全过程,使规划从方案设计和规划审议两个不同方向碰出火花,达到和谐发展的目的,以此确保规划不出错,或者至少是少出错。

                  在我看来,中国国家公园体制建设能否走出一条自己的发展之路,关键是建立起符合中国国情、具有中国特色的国家公园体系规划管理制度; 通过规划系统管理和规划技术的科学性,平衡和处理好国家公园内生态环境保护、景观资源利用与发展之间的辩证关系。


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